随着经济和社会的发展，农村的政治形势发生了深刻的变化。如何适应新形势，用怎样的方法模式治理农村社会，关系到党的执政地位，关系到农村的稳定和谐，关系到广大农民的切身利益。近些年，我们围绕这个问题，在调查研究的基础上，经过反复探索实践，感觉摸到了一条路子，我们称之为“党支部领导下的民主治理新模式”，经过两年多的实践，效果很好。

    一、青县村治模式的主要内容

    青县的村治模式，是对本县农村实施管理的具体的、规范的操作方法。对模式的谋划设计，首先是在党和国家政策、法律框架内进行的；同时又从青县农村实际出发，力求确切，以便操作。按照实践标准，对传统方法有扬有弃，需要创新的有些创新。具体工作是从“调整村治结构”、“改善工作方法”两个方面展开的。

    首先，调整村治结构。主要是加强村民代表会议（村代会）建设，提高地位，充实权利，使其真正成为村民行使民主决策、民主管理、民主监督权利的代表组织，在党支部领导下，与村委会形成议行有序、分权制衡、共同治理的关系。为此，我们着重抓了四个环节的工作：一是民主选举代表，确保合法性。按照《村组法》规定精神，在“推选”代表环节上，我们强调要充分发扬民主、尊重民意，一般按居住区域划分选区，也允许村民自由结合，5—15户推选一名代表，推选方法由选民民主决定，从而保证了代表的合法性，为村代会的合法地位奠定基础。二是依法明确授权，确保独立性。村民会议的授权，是村代会代行村民会议决策、监督职能，独立开展工作合法化的前提。为解决这个问题，各村将授权的有关事项写入《村民自治章程》草案，经村民大会讨论通过，实现了全体村民向村民代表会的授权。有的村还搞了选民对代表的授权，从而为村代会和村民代表相对独立地履行代议职权奠定了基础。三是完善组织结构，确保经常性。为保证村代会的权力到位，我们变通以往村委会召集村民代表开会的做法，倡导村民代表自行推选会议主席，并要求村党支部书记依法竞任村代会主席，主持村代会工作。在村民代表会议内部，选举成立民主理财小组、村务监督小组，作为村代会的专门工作组织，形成村代会主席主持工作、村民代表全面参政议政、重点工作专项监督的工作体系。四是健全运行规则，确保规范性。为规范村代会的民主决策、监督机制，我们对议题确定、会议召集、决议形成、争议处理等方面，按照公开、民主的原则制订了规则，一般由村党支部、村委会、村代会负责人联席会提出议题，村代会主席召集并主持会议，一般每月召开一次，三分之一以上村民代表提议或遇有特殊情况也可随时召开，三分之二以上村民代表通过决议方为有效。村主任对村代会决议有异议，可以提出复议，再有异议可召集村民会议裁决，对村民会议的决议，村委会必须执行，否则应当提出辞职，重新选举村委会和村代会。

    经过上述治理结构的调整，各个村级组织的职能职责、履职方式以及它们之间的相互关系发生了相应的变化——“党支部‘抓大放小’，领导核心作用到位；村代会‘由虚变实’，决策监督作用到位；村委会‘二线变一线’，权力责任到位”。实践过程中逐步形成了“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的治理模式。

    其次，改善工作方法。主要是农村党支部改善领导方法。就是在调整治理结构的基础上，要求党支部要“抓大放小”，有所为有所不为。“抓大”就是强调党支部要在政治上总揽全局，抓民生、抓民主、抓民心，以村代会为抓手，依法领导、民主领导、科学领导。“放小”就是在具体村政村务工作上放心、放手，充分依靠“两会”（村代会、村委会）按规则运行，各负其责，发挥好协调作用。具体说有三点：一是实现依法领导，提高影响力。对村代会的领导，是党支部依法领导村民自治的关键环节。为取得领导权，我们强调村党支书记要按民主程序争取依法竞选村代会主席，村党支部成员、党员争取当选村民小组长、村民代表。同时，注重在村民代表中发展党员，扩大党员在村民代表中的覆盖面，靠党员代表的作用，把党的领导渗透融入到村民自治中去，在村民自治体制框架内依法办事，一方面规范领导方式，同时扩大农村党组织的影响力，提高领导效能。二是实现民主领导，提高公信力。为使党的领导建立在广泛的民意基础之上，我们要求农村党支部通过村代会这一载体，把党支部的领导核心作用具体化、技术化，体现在村民代表会的议题和解决问题议案的提出上，体现在教育和引导村民代表积极参政议政，形成决策和决议上，体现在组织党员和群众对村委会和村政村务工作的监督上，体现在组织党员群众落实村代会决议，实行民主管理上，从而把召开村代会的过程变为农村党组织引导、动员群众的过程，集中民智、凝聚民力，实现领导意图与民意的有机结合和统一，把党组织的主张变为村民自治组织和农民群众的自觉行动。三是实现科学领导，提高战斗力。民主化、规范化是科学领导的基础，缜密的运行机制是科学领导的保证。我们研究分析各个村级组织的利益关系、反应机制等内在规律，按照民主、规范的原则，从各组织的职能、程序、相互关系、例外情况的处置等各方面推敲设计，规范定型，然后加大力度，持之以恒抓落实，逐步形成了以章理事、以制治村，规范有序、稳定可靠的治理机制，为科学决策、科学管理奠定了基础。

    二、我们的思想认识基础

    “新模式”是按照上层建筑适应经济基础的原理，在《农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》原则框架内，在整合现有组织资源基础上，对各村级组织的职能、方法及其履行职能的程序、规则进行的安排设计。这样做，目的在于更好地适应新形势要求，健全体制，完善机制，从技术上保证加强党的领导、农民当家作主、依法办事有机结合，相互促进，全面落实。

    从加强党的领导角度看，加强党的领导是农村工作的基本经验，也是做农村工作的同志要不断研究的常新课题。从当前情况看，我党在农村保有强大的政治优势，应该没有任何势力相与抗衡。然而，在一些地方却出现了领导失灵、换届丢权的问题。分析原因不难看出，问题还是在我们自己身上，一些地方的领导方式过于陈旧，方法过于僵硬，缺乏活力，不适应形势要求是主要原因所在，其背后的体制因素更具有根本性。我们应该看到二十多年来农村形势的巨大变化：一是经济体制变了。“大包干”取代“一大二公”的集体经济以后，我们因掌管生产资料获得的各种权力没有了，“手里没把米叫鸡都不灵”，“一元化”领导自然会失去效力；二是政治体制变了。村民自治体制建立以后，“村委会”与“政社合一”的“大队”不同，它是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，除了“协助”乡镇政府开展工作，没有也不可能有强制性的政权功能，我们失去了对农村、农民“行政”式领导的抓手；三是领导对象变了。“大包干”以后，农民不再是人民公社的劳动力，成了土地的主人、自己的主人，无论在经济上还是在政治上，他们都不必听命于任何组织、任何人。面对这样的形势，以不变应万变，简单地抱用老的思想、体制和方法显然是行不通的。要在新形势下实现和加强党的领导，只能因时、因地而宜，寻求有效的方法和路径。首先在领导职能和方法上要正确把握定位。现在的农村不同于过去的生产队，也不同于一般社会组织，是完全意义上的小社会。面对社会生活的多样性和复杂性，管得过于宽泛、琐碎，可能因小失大、事与愿违。我们要牢记“宗旨”，坚持“政治的、思想的、组织的领导”的党章原则，立足于把握政治方向，开展政治思想工作，正确引导和组织农民群众当家作主。其次，党的领导要符合民主、法治的要求。应该看到，“一元化”领导的权威主要是借助集体经济组织对生产资料的控制实现的，而现在和今后权威则要靠足够多数村民的同意。要实现这个要求，必须在体制框架内寻求合适的载体，能够按照民主政治的规则，把党的领导民主、合法地过渡为村民意志，变成村民必须的行为，只有这样，才能保证党的领导的有效落实。再次，要加强农村党组织的自身建设。要从机制上消除长期执政、以党代政产生的负面效应，使党的领导接受真实、复杂的社会环境的考验和锻炼，增强忧患意识，在竞争中保持先进性，激发生命力，提高战斗力，增强凝聚力，这是长期保证党的执政地位的内在要求。基于上述认识，我们在组织结构、制度安排和工作方法上作了相应的调整：农村党支部履行职能要严格按照《党章》、《条例》和《村组法》办事，党要管党、管民心、管大事，要“抓大放小”，不能越俎代庖，避开在村政村务上与村委会的权力之争；党支部要以村代会为载体，按规定程序领导村委会，领导村民，领导村政村务；党员干部要竞任村代会主席、村主任，党员要竞任村代表，竞选失利的支部书记一般要引咎辞职；要注意在村民代表中发展党员，扩大党组织的影响力，领导农民群众，实现党的政治主张。

    从农民当家作主角度看，自从《村民委员会组织法》颁布、实行村民自治开始，让农民当家作主的原则，就成为法律制度和国家体制的一部分。这是改革开放以后，在农村上层建筑积极适应经济基础的经典之作。我们越来越清楚地看到，农民不仅成了土地的主人，也成了农村政治生活的主体，农村的事情没有大多数村民的同意，不仅不合法、不能办，也办不成。但是，实践中推进村民自治的工作并不一帆风顺，一是思想认识有偏差。有的同志认为农民文化素质低、法治观念差，想当然地断定民主自治没有权威，会越治越乱，不敢放心、放手让农民当家作主。事实上在农村这样的熟人社会，多数人的意志具有不可抵抗的权威性，实行民主自治最利于稳定。越过分强调的“权威”，越脱离群众，越容易失去权威。二是体制架构不顺。我们强调支部书记与村主任“一肩挑”，试图从事权的角度领导村民，在这种本末倒置的体制架构下，很难协调好党的领导与让农民当家作主的关系，要么一抓就死，不让农民当家作主，要么一放就乱，搞无政府主义，二者很容易发生冲突。解决这个问题，须从调整村治结构入手，把支部建在村民会议（村代会）上，领导村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督行使当家作主的权利。从机制上设定党支部发挥核心作用，别无选择地要依靠民主、领导民主，村民当家做主，别无选择地依靠党的领导，从而实现二者荣辱与共、互促双赢。三是制度安排有缺陷。尽管《村组法》赋予了村民会议直接行使民主的权利，但大多数村无法经常召开村民会议，造成权力落空，直接民主的路子实际上走不通；按规定村代会经授权也可以代行村民会议的权利，但它没有独立性，要由村委会主任（被监督人）召集开会，代议制民主的路子也不通畅。因此，虽然有了村民自治的大方向，也有了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本原则，但行使权力的主体不明确、不到位、甚至错位，致使无法具体操作运行，村民自治变成“村干部自治”。农民群众日常的民主诉求得不到释放，只有在换届选举中或体制外任性发泄，演变成“干群矛盾”、“两委冲突”。因此，有必要按照党的政策和立法精神，把村代会由虚变实，“老板到位”，经授权作为村民会议的代议组织，经常代表村民行使当家作主的权利。

    从依法办事角度看，过去农村生产的社会化程度低，宗族和封建礼教习惯较深，缺乏法治传统。受其影响，我们在农村工作中，往往采用人治的方法处理问题，不规范、不严格，随意性很大。但现在农村社会发生了很大变化，新一代农民是有文化、有知识的，特别是改革开放以后，市场经济的切身体验，使农民的自由、平等意识觉醒，民主和法制观念增强，政治素养大大提高。这给我们的执政方式、工作方法提出了新的要求，再象过去那样，指望体现传统伦理力量和封建残余意识的“人治”的方法已经不行了，必须依法办事，以理服人。依法办事是化解农村矛盾的根本方法，是农民当家作主的保证，也是新形势下巩固和加强党的领导的保证。当前农村依法办事，重点是两个问题：首先，要理顺体制，从机制上保证（而不仅是方法的要求）各个村级组织只能依法办事。其中，党支部的领导体制是关键，要找到切入点，把党支部的领导与村民自治的体制框架接轨，把党的领导渗透、融入到依法办事的过程中去，变成具体的依法领导民主选举、依法征求民意、依法提出议案、依法召开会议、依法形成决议、依法实施决议、依法监督等法律行为，党支部带头依法办事、领导依法办事，其他组织的问题就迎刃而解了。这里，切入点是关键，从村委会角度切入搞“一肩挑”，不仅成功率低，而且也不是依法统领全局的要害，搞不好会成为村民的对立面，被动尴尬，危害领导核心地位。相比之下，村代会是依法统领农村的制高点，一方面背后有全体村民为依靠，一方面有法律赋予的决策、监督权，而在事权上又没有过大的随意性，是个比较理想的切入点。其次，要坚持排它性原则。一是执行政策、法律不能有歧义。党和国家的农村的政策、法律在根本上是一致的，但由于适用对象不同，具体表述也不尽相同，各地应该结合实际工作制定具体的技术规则，保证政策、法律完整统一、准确有效地贯彻落实，防止因不同的理解、掌握出现混乱。二是办事主体要职责分明，这是依法办事的重要条件。必须明确各个组织的职权责任，避免混淆、重复、交叉，防止相互争权扯皮，不允许任何组织、任何人僭越和规避。此外，在村民自治环境中，依法办事经常地、具体地体现在按照“自治章程”、“村规民约”等规范办事上的，这是依法办事在实践中的延伸和必要的补充。在合乎国家法律的前提下，应该尊重村民的自治权利，允许和提倡村民根据村情民意，民主订立规则并严格实行。

    三、关于青县村治模式的实践

    这个模式是我们在总结许多农村的经验教训基础上提炼形成的，2002年9月开始用半年时间，先后分两批在23个村搞了试点，总结试点经验，修正完善办法后，借第六届村民委员会换届选举的契机在全县推开。在工作实践中，我们主要采取典型示范、普遍培训、分类指导的办法，稳妥推进，没有搞一刀切。两年多来，由原则到规范、由尝试到习惯，这个模式逐步被绝大多数村接受，各方面效果十分明显，可以感受到十六大提出的“党组织领导的充满生机和活力的村民自治体制”正在形成。一是党组织的活力明显增强。由于党支部要接受民主选举的考验，受民主程序的约束，不能再简单地凭借权力说话、办事，凡事要靠党员、靠群众，讲民主、讲规则，有了忧患意识、竞争意识。目前，全县345个村中，通过民主选举，294名支部书记成功竞任村代会主席或村主任，占村支部书记总数的85.2%；2244名党员当选村民代表，占村民代表总数的34.8%。这两年全县平均每年发展农村新党员550多名，比以前年份每年增加近两倍。二是有效消除了“两委矛盾”、“干群矛盾”。由于村民民主权利到位，“两委”各司其职，消除了矛盾冲突的空间，这两年此类上访案件基本没有新的发生，老问题也在逐步消除。有的农民说：“自己的事情自己管，就是错了也没得怨，告谁去？”全县农村信访总量2003年比2002年下降11%，2004年以来又比2003年同期下降了26.8%。三是乡村建设出现高潮。尤其在修路打井、整治村容等人居环境建设方面最为突出。去年下半年以来全县183个村新修村内柏油、砖砌街道396.4公里，相当于平常年份的四五倍，有的村还规划建设了小公园、广场等休闲设施。一些过去政府给钱都办不成的事，现在农民自发地办成了，由此也促进了良好村风民俗的形成和农民素质的提高。四是新的农村政治秩序开始显现。由于决策、管理集思广益，民意基础好，工作失误少，农村政权的公信力和权威性明显提高。广大农民经过切身体验，对村民自治开始有了正确的理解和参与，政治上趋于理性和成熟。2003年初全县第六届村委会换届，选举秩序明显好于往届。平时的矛盾冲突，一般可以按村中的各项规则自行化解。

    实践中感到，上述村治模式尽管多是技术上的调整，也比较简单，但它对执政方式的影响是具体的、实在的，与一些传统观念、习惯方法及其背后的利益群体产生冲突，实践中会有困难和阻力，但我们相信，这条路子没有错，只要持之以恒地抓下去，农村党组织就能焕发生机与活力，就能建立起稳定可靠的政治秩序，从而保证农村社会健康的发展。此外，我们认为农村社会治理是一件大事，其意义不只在农村，也是国家稳定、建立和谐社会的基础，值得我们倾注精力抓实、抓好。

    四、几个具体问

    1．关于村代会主席的职位设置的合法性问题

    《村民委员会组织法》第21条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村委会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项……”。对此我们是从三方面理解的：第一，虽然没有规定要设立村代会主席，但也没有相关的禁止性规定，法无禁止即为合法；第二，按照村民自治的原则，村民有权民主决定自己的组织形式，设立主席是村代会工作的自身完善。是符合立法精神的；第三，这条规定隐含着对村代会作为村民会议的代议组织的认可。既然如此，自设主席，更好地发挥职能作用，就是合乎法律、合乎逻辑的。

    2．关于村民代表的补贴和管理成本问题

    按照《村民委员会组织法》第19条第2款规定，“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”由村民会议决定，我们不必在这个问题上过分操心，要相信村民自治的选择机制。村干部补工分、挣工资，甚至“社员”、党员开会都要补贴，过去是普遍现象，是人们对“集体化”、“一元化”体制的消极反应。事实上，在此之前类似的村务活动多是义务的。实行村民自治以后，又有走向义务化的趋势。目前青县各村因财力不同，情况不一，多数村有些象征性的补贴，有的村党员代表、富裕的代表自觉不要补贴，有的村村民代表甚至村干部的工作全是义务的。总之，要相信和尊重村民的选择。同时还要看到，因民主管理，不合理支出减少了、村民的自律性强了，综合管理成本也会大大降低。

    3．关于村委会的职能变化问题

    按照《村民委员会组织法》规定精神，村民委员会是群众性自治组织，在日常工作中具有“决定问题”和组织村民实施自我管理、教育、服务的双重职能和权力。同时又确认村民会议是村中最高权力组织（第16至20条），村民代表会有代议职能（第21条）。立法时这样安排极具前瞻性。应该看到这三个组织之间的关系，是有发展、有变化的。起初，撤消“大队”建立村委会，在当时的背景下，农民的民主意识、“村民会议”、“村代会”发育不够成熟，村委会“议行合一”、内部实行民主集中制，兼有“议事”和“办事”功能是巨大的进步，也是必要的和有效的。但随着实践的发展，一方面村委会内部关系发生了异化，更多的村主任与委员成了政治同盟，甚至沦为上下级关系，内部的民主监督名存实亡；另一方面，农民的民主决策、民主监督意识增强了，不再满足村委会几个人“议行合一”民主形式，要求享有更多的知情权、参与权。在这种情况下，强化“村民会议”、“村代会”的议事职能，突出“村委会”的办事职能，既符合广大农民意愿，合乎法律规定，也有利于加强管理。